? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 對化肥監(jiān)督管理權的思考

? ? ? ?行政執(zhí)法過程中，基層執(zhí)法人員對于農(nóng)資的監(jiān)管一直很困惑，特別是化肥的監(jiān)督管理一直存在著爭議。綜合起來有兩種觀點比較典型，一是化肥等農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)督管理歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，另外一種觀點認為對于農(nóng)資的監(jiān)管歸屬合并后的市場監(jiān)督管理部門。

一種觀點認為化肥等農(nóng)業(yè)投入品的行政主管部門是農(nóng)業(yè)行政主管部門。提出的論據(jù)如下：

《肥料登記管理辦法?》（2017版）(2017年11月30日修訂)第六條第一款第三項“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的肥料監(jiān)督管理工作。第二十六條”有下列情形之一的，由縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門給予警告，并處違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過30000元;沒有違法所得的，處10000元以下罰款: (三)生產(chǎn)、銷售的肥料產(chǎn)品有效成分或含量與登記批準的內(nèi)容不符的。”

本規(guī)章很明顯的提出了肥料的監(jiān)督管理工作歸屬于農(nóng)業(yè)行政主管部門，而生產(chǎn)銷售的肥料產(chǎn)品有效成分與登記登記標準不符的，則指向的是產(chǎn)品質量不合格問題。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的三定方案中，對生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)督管理做了如下的規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部職能配置、內(nèi)設機構、和人員編制規(guī)定》第四條第一款第八項“負責有關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)督管理”和第十條“本規(guī)定自2018年7月28日起執(zhí)行”。

這里有必要對農(nóng)業(yè)投入品等概念做了簡單的介紹。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)投入品指的是在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用或添加的物質。包括種子、種苗、肥料、農(nóng)藥、獸藥、飼料及飼料添加劑等農(nóng)用生產(chǎn)資料產(chǎn)品和農(nóng)膜、農(nóng)機、農(nóng)業(yè)工程設施設備等農(nóng)用工程物資產(chǎn)品。

《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》第四十六條規(guī)定，“使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門的規(guī)定的，依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定處罰。”，農(nóng)業(yè)投入品是關系農(nóng)產(chǎn)品質量安全的重要因素，嚴格規(guī)范農(nóng)業(yè)投入品的使用，明確相關法律責任十分必要。對違反農(nóng)業(yè)投入品規(guī)定的行為，本法并沒有規(guī)定統(tǒng)一的法律責任，而是通過設置指引性條款，由相關法律、行政法規(guī)進行規(guī)范。到目前為止，所涉及的相關法律、行政法規(guī)主要有：農(nóng)業(yè)法、漁業(yè)法、畜牧法、農(nóng)藥管理條例、農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例、種子法、飼料和飼料添加劑管理條例、獸藥管理條例等。

第二種意見認為化肥等農(nóng)業(yè)投入品的主管部門是合并后的市場監(jiān)督管理部門。

《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)督管理辦法》對農(nóng)資市場的監(jiān)管做了很細致的規(guī)定。該辦法第三條”本辦法所稱農(nóng)資，是指種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)業(yè)機械及零配件、農(nóng)用薄膜等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關的農(nóng)業(yè)投入品 。本辦法所稱農(nóng)資經(jīng)營者，是指從事農(nóng)資經(jīng)營的自然人、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟組織?！?/p>

第四條” 工商行政管理部門負責農(nóng)資市場的監(jiān)督管理，依法履行下列職責:(一)依法監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)農(nóng)資經(jīng)營者的經(jīng)營行為，對違法行為進行查處;(二)依法監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)農(nóng)資的質量，對不合格的農(nóng)資進行查處;(三)依法受理并處理轄區(qū)內(nèi)農(nóng)資消費者的申訴和舉報;(四)依法履行其它農(nóng)資市場監(jiān)督管理職責?！?/p>

而合并后的市場監(jiān)督管理部門是由質量監(jiān)督管理部門和食品藥品監(jiān)督管理部門和原工商行政管理部門等相關部門組成的。自然市場監(jiān)督管理部門有權利有義務加強對化肥等產(chǎn)品的質量監(jiān)督。

《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》（2018年7月30日起施行）第三條“國家市場監(jiān)督管理總局貫徹落實黨中央關于市場監(jiān)督管理工作的方針政策和決策部署，在履行職責過程中堅持和加強黨對市場監(jiān)督管理工作的集中統(tǒng)一領導。主要職責是：（五）負責監(jiān)督管理市場秩序。依法監(jiān)督管理市場交易、網(wǎng)絡商品交易及有關服務的行為。組織指導查處價格收費違法違規(guī)、不正當競爭、違法直銷、傳銷、侵犯商標專利知識產(chǎn)權和制售假冒偽劣行為。指導廣告業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理廣告活動。指導查處無照生產(chǎn)經(jīng)營和相關無證生產(chǎn)經(jīng)營行為。指導中國消費者協(xié)會開展消費維權工作。(七)負責產(chǎn)品質量安全監(jiān)督管理。管理產(chǎn)品質量安全風險監(jiān)控、國家監(jiān)督抽查工作。建立并組織實施質量分級制度、質量安全追溯制度。指導工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可管理。負責纖維質量監(jiān)督工作。第八條本規(guī)定自2018年7月30日起施行。”

國家市場監(jiān)督管理總局三定方案中也提到了市場監(jiān)督管理部門有負責產(chǎn)品質量安全監(jiān)督管理的職責，第三條第五項還提到了組織指導查處制假售假偽劣行為。

因此，第二種意見認為市場監(jiān)督管理部門是農(nóng)業(yè)投入品的行政主管部門，確認無疑。

對于前面的兩種典型意見，筆者同意第一種意見。如上所述，《肥料登記管理辦法?》（2017版）(2017年11月30日修訂)和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部職能配置、內(nèi)設機構、和人員編制規(guī)定》等確實對化肥的行政主管部門進行了明確，而第二種意見所說的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)督管理辦法》已經(jīng)于2017年10月27日廢止。

那是不是市場監(jiān)督管理部門對化肥就沒有監(jiān)督管理權。筆者認為其實也不然?！秶鴦赵宏P于調(diào)整工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄加強事中事后監(jiān)管的決定國發(fā)〔2019〕19號》中對列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品共計10類，其中第9個產(chǎn)品就是化肥。而《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》（簡稱生產(chǎn)許可條例）第四條“在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)、銷售或者在經(jīng)營活動中使用列入目錄產(chǎn)品的，應當遵守本條例。列入目錄產(chǎn)品的進出口管理依照法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

《生產(chǎn)許可條例》對企業(yè)未依照本條例規(guī)定申請取得生產(chǎn)許可證而擅自生產(chǎn)列入目錄產(chǎn)品的，取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)名稱發(fā)生變化，未依照本條例規(guī)定辦理變更手續(xù)的，取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)未依照本條例規(guī)定在產(chǎn)品、包裝或者說明書上標注生產(chǎn)許可證標志和編號的，銷售或者在經(jīng)營活動中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄產(chǎn)品的等等做了明確的規(guī)定，

簡而言之，化肥是重要工業(yè)產(chǎn)品，對這些產(chǎn)品要實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可。對于生產(chǎn)、銷售列入目錄產(chǎn)品的，遵守這些條例。違反生產(chǎn)許可條例的行為，工業(yè)產(chǎn)品認證管理部門依據(jù)相關條例可以進行相應的處罰。

《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》（2018年7月30日起施行）規(guī)定了市場監(jiān)督管理部門指導工業(yè)產(chǎn)品的認證管理。第三條第七項“國家市場監(jiān)督管理總局貫徹落實黨中央關于市場監(jiān)督管理工作的方針政策和決策部署，在履行職責過程中堅持和加強黨對市場監(jiān)督管理工作的集中統(tǒng)一領導。主要職責是：(七)負責產(chǎn)品質量安全監(jiān)督管理。管理產(chǎn)品質量安全風險監(jiān)控、國家監(jiān)督抽查工作。建立并組織實施質量分級制度、質量安全追溯制度。指導工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可管理。負責纖維質量監(jiān)督工作?！?/p>

綜上，化肥的行政主管部門是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，負責對化肥登記的監(jiān)督管理和產(chǎn)品質量的安全監(jiān)督管理。對于合并以后的市場監(jiān)督管理部門來說，對化肥的生產(chǎn)和銷售也是有監(jiān)督管理權，但只限于對工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可管理。對化肥質量抽查不合格的，市場監(jiān)督管理部門按照《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的相關規(guī)定，責令限期改正，到期復查仍不合格的，吊銷生產(chǎn)許可證的處罰。