2018-03-16 王雍君 知財曉稅

知財曉稅

財經(jīng)、財稅、財務(wù)，一鍵知曉！

中國正大張旗鼓地邁向公共部門的績效時代，十九大報告承諾全面實施績效管理就是最新例證。然而，除非將當(dāng)前單一的運營績效管理拓展為三級框架，并且意識到驅(qū)動績效的熱門方法大多是錯誤的，否則，績效運動陷入華而不實深淵的風(fēng)險很高。

公共財政的核心是一些人花另外一些人的錢，即政府花納稅人的錢。納稅人期待政府花錢的結(jié)果和過程達(dá)成其偏好的公共政策與服務(wù)交付。作為檢驗公共部門成敗得失基本標(biāo)準(zhǔn)的財政績效概念由此而來，官方文件中通常表述為“預(yù)算績效（管理）”?？冃гu價只是績效管理的方法而非目的，績效管理的根本目的是驅(qū)動績效，更確切地講，就是約束和引導(dǎo)公共官員持續(xù)保持以合理成本交付公眾偏好的政策與服務(wù)的激勵。確立績效管理的適當(dāng)框架和最優(yōu)方法因而至關(guān)緊要。

從單一框架到三級框架

目前被普遍使用的績效概念相當(dāng)狹隘，僅指運營績效。在運營績效概念下，以“投入-產(chǎn)出-成果-影響”聯(lián)結(jié)而來的結(jié)果鏈作為基本評價模型，癡迷于一大堆評價指標(biāo)本身，很少關(guān)注選取關(guān)鍵少數(shù)指標(biāo)、尤其正確解釋以準(zhǔn)確鑒別成敗得失。缺失準(zhǔn)確鑒別成敗得失、尤其是鑒別失敗的能力與意愿，績效評價的目的與意義也就無從談起，走向官僚主義程式化作業(yè)的風(fēng)險出人意料地高。

比方法論缺陷更緊要的是管理框架的狹隘性：忽視配置績效和總量績效。視野的狹隘源于對當(dāng)代公共支出管理（PEM）的三級框架及其內(nèi)在聯(lián)系缺乏基本理解。三級框架對應(yīng)理想財政成果的三個層次：首先是財政紀(jì)律，其次是配置優(yōu)先性，最后是運營績效。目前的績效概念恰恰忽視了比運營績效更重要的財政紀(jì)律和配置優(yōu)先性，即三級框架中的前兩級框架。無論在政府績效文件中，還是在熱門的績效話語和操作實踐中，忽視總量績效（財政紀(jì)律）和配置績效（優(yōu)先性）的傾向都十分明顯。

風(fēng)險是什么？第一步?jīng)]關(guān)注，第二步也沒關(guān)注，第三步能產(chǎn)生好的結(jié)果嗎？鑒于完整財政績效的三個層級密不可分，并且前兩個層級構(gòu)成第三個層次的前提和基礎(chǔ)，可以預(yù)料，狹隘視野下的單一運營績效管理很難真正有效。薩繆爾森的警示—良好的愿望經(jīng)常為通向墳?zāi)逛伷搅说缆贰档觅M心思量。畢竟，人類的成功主要取決于可信和可靠，而非理想和決心。

01

總量績效和配置績效

總量績效的評價指標(biāo)是財政紀(jì)律，這是財政管理—核心和基石是公共支出管理—的首要價值，無論中央財政還是地方財政。財政紀(jì)律的確切含義是：約束財政總量既可達(dá)成預(yù)定政策目標(biāo)、又可確?？沙掷m(xù)性的預(yù)算程序。財政總量包括按功能和經(jīng)濟(jì)分類的次級總量，涵蓋收入、支出、債務(wù)。在不損害基本公共服務(wù)交付的前提下，政府不至于喪失獨立償付到期中長期債務(wù)的能力，財政可持續(xù)性即被保證?？梢圆豢鋸埖卣f，對財政紀(jì)律概念有準(zhǔn)確理解的人少之又少。

問題也隨之而來：相對于預(yù)算中采納的政策目標(biāo)而言，如果財政總量要么過多、要么過少，或者過度支出和赤字招致政府無力償付未來到期債務(wù)的風(fēng)險很高，整體的運營績效又如何能夠得到保證？

對配置績效的忽視與此類似。配置績效的民意基礎(chǔ)體現(xiàn)為公眾的財政偏好：對稅收價格（所失）與支出利益（所得）組合表達(dá)的喜好。在公共支出與公眾偏好間存在嚴(yán)重偏差的情況下，運營績效概念的基礎(chǔ)就瓦解了。神奇的是，當(dāng)前話語和實踐中的績效評價概念，通常或明或暗地采納了公眾偏好無足輕重的預(yù)設(shè)。推論起來，公共利益的基本元素就是公民的財政偏好，民主治理的核心價值（也是基本難題）也在這里。時至今日，偏好理論與實踐長期不受重視的傾向很嚴(yán)重，結(jié)果，供應(yīng)側(cè)偏好在很大程度上取代了需求方偏好，這與政府的本質(zhì)是服務(wù)人民的理念背道而馳。

明顯的是，在時下被熱推的績效評價與管理中，幾乎沒有人嚴(yán)肅面對如下問題：預(yù)算安排在多大程度上與公民偏好吻合或不吻合？偏好損失（包括數(shù)量損失和價格損失）的程度多高？該如何矯正？

配置績效的基本評價尺度就是基于偏好的優(yōu)先性。給定成本，偏好的廣度和強度決定優(yōu)先性；給定偏好的廣度與強度，成本決定優(yōu)先性。概念起來，預(yù)算優(yōu)先性的兩個決定性因素分別是偏好和成本。當(dāng)然，成本概念也可包含于廣義的偏好概念中。但在實務(wù)上，預(yù)算優(yōu)先性經(jīng)常是各種利益激烈博弈的結(jié)果，強者獲勝的概率要高得多，整個社會的偏好損失因而比想象的大得多。沒有偏好契合的概念，運營績效評價與管理的意義和可靠性，都被大打折扣。

02

三位一體才有效

廣泛的國際經(jīng)驗教訓(xùn)表明，驅(qū)動運營績效的熱門方法大多是錯誤的，或者至少很少真正有效。最明顯的是合約方法，即各種形式的合約方法。合約方法包括內(nèi)部合約（政府與機構(gòu)管理者間的服務(wù)交付合約）和外部合約，其中，外部合約通常稱為合同外包，PPP也是其中的特定形式。

最有效的方法是三位一體：

績效基礎(chǔ)的預(yù)算申請

行政部門的預(yù)算申請應(yīng)以少量的關(guān)鍵績效指標(biāo)作為微觀基礎(chǔ)，而不是簡單地以組織、條目、功能或經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為基礎(chǔ)。舉例來說，環(huán)保支出預(yù)算中的土壤保護(hù)支出預(yù)算，應(yīng)以“允許的土壤有害物質(zhì)殘留”指標(biāo)作為申報的基礎(chǔ)。目前預(yù)算申請體制完全不滿足這一要求。

對績效指標(biāo)的全程監(jiān)督

從預(yù)算得到人大批準(zhǔn)（以及隨后完成預(yù)算批復(fù)）起，用于預(yù)算申請的關(guān)鍵績效指標(biāo)即應(yīng)被實時追蹤監(jiān)督，以確認(rèn)進(jìn)展以及實際值與目標(biāo)值的偏差。監(jiān)督應(yīng)是自動的和全過程的，最好借助信息系統(tǒng)自動實施。

基于績效評價結(jié)果的獎罰

定期的績效評價結(jié)果應(yīng)與獎罰機制直接掛鉤，但應(yīng)避免機械掛鉤，以確保機構(gòu)和官員既有動力、也有壓力履行職責(zé)。技術(shù)方法再好，只要缺失了內(nèi)在動力與外在壓力，就很難指望機構(gòu)與官員以“盡職盡責(zé)”驅(qū)動績效。不非這樣不好，而是不現(xiàn)實—不吻合常規(guī)人性。常規(guī)人性意味著一件事情要做好，除了方法上的正確性外，更需要與自身利益相一致的動力與壓力。運營績效管理并非要訓(xùn)練出機構(gòu)與官員的利他之心，而是要求擅長利用人類的利己之心服務(wù)于公眾利益。如此而已，但常被漠視。

作者系中央財經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、政府預(yù)算研究中心主任

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